GIUSTIZIA TRIBUTARIA E DIRITTI DEI CONTRIBUENTI

L’Unione Nazionale delle Camere degli Avvocati Tributaristi, esaminati i disegni di legge sulla Riforma della Giustizia tributaria, ne condivide la filosofia di fondo che li accomuna: il mantenimento della giurisdizione speciale tributaria ed il suo riconoscimento sul piano della pari dignità ed autonomia accanto alle altre giurisdizioni contemplate dal nostro ordinamento.

Uncat non può che condividere, pertanto, il processo di attuazione della riforma, nel solco della prospettiva da tutte le parti auspicata e, segnatamente, delle linee progettuali contenute nel testo di revisione del decreto legislativo n. 545/1992 elaborato dall’Unione ed approvato all’unanimità dal Congresso Nazionale degli Ordini Forensi tenutosi a Catania nel 2018.

Una riforma incentrata sui principi del giusto processo, del contraddittorio, della parità delle parti, del giudice terzo, indipendente ed imparziale, attualmente frustrati dalla disciplina vigente.

L’intenso lavoro - di studio, di analisi,di riflessione e di scelte sottese alle soluzioni prospettate, - rendono la riforma della Giustizia Tributaria pienamente coerente con le risposte alla sfida che il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza pone al Paese: ovverosia quella di accedere a riforme che siano: a) di sistema; b) coerenti con una visione rinnovata che proietti definitivamente il Paese nel XXI secolo, rendendo sostenibile il piano; c) efficienti; d) professionalizzanti; e) al riparo da interessi costituiti.

L’occasione che oggi si presenta agli operatori della Giurisdizione tributaria, di por mano ad una riforma che finalmente garantisca ai cittadini-contribuenti il diritto ad un processo tributario equo e giusto, ci pone davanti ad una di quelle sfide “costitutive” di cui Uncat, l’unica associazione di avvocati specialisti nella complessa materia tributaria, sente tutta la responsabilità. Responsabilità di proposta, responsabilità di confronto, responsabilità di azione. Responsabilità di cambiamento, ma nel segno di un effettivo miglioramento della condizione in cui versa attualmente la difesa in giudizio dei diritti dei cittadini/contribuenti.

Si condividono e apprezzano i punti cardine e qualificanti della Riforma, collocati nella salvaguardia dell’autonomia della giurisdizione e nel trasferimento delle funzioni di direzione amministrativa dal MEF alla Presidenza del Consiglio dei Ministri. I disegni di legge si differenziano, in particolare, in ordine alle articolazioni interne alla giurisdizione, alla composizione dell’organo giudicante, alle competenze per valore dei medesimi organi giurisdizionali di primo e secondo grado.

Uncat rassegna, pertanto, le proprie

OSSERVAZIONI

al nuovo assetto della giustizia tributaria emergente dai disegni di legge, che condivide totalmente su alcuni più qualificanti aspetti, mentre su altri suggerisce alcune proposte di intervento, sintetizzabili nel seguente sviluppo argomentativo:

1.Mantenimento della giurisdizione speciale tributaria, articolata in Tribunali tributari e Corti di appello tributarie, lasciando inalterata la funzione attuale della Corte Suprema di cassazione, fondamentalmente nomofilattica, garanzia di unità del sistema di tutela giuridizionale dei diritti dei cittadini, ai sensi dell’art. 111 Costituzione. Una previsione con legge ordinaria del terzo grado di legittimità rischierebbe di attentare all’unità del sistema che, invece, il diritto vivente (Cassazione Sezioni Unite 7 aprile 2014 n. 8053) ha ribadito con estremo vigore argomentativo, affermando che il legislatore delegato del 1992 non ha istituito un giudizio tributario di legittimità, ma, semplicemente, ha esteso il giudizio ordinario di legittimità alla materia tributaria, che prima ne era esclusa. Se la volontà del legislatore, secondo il giudizio della Suprema Corte, è stata nel senso di parificare la giurisdizione tributaria alla giurisdizione ordinaria in punto di sindacato di legittimità, l’introduzione all’interno del testo normativo della Corte di cassazione quale ultima articolazione dei gradi della giurisdizione creerebbe inutili sovrapposizioni definitorie.

2.Passaggio delle funzioni di direzione dal MEF alla Presidenza del Consiglio dei Ministri. Si condividono in toto le ragioni giustificative del trasferimento espresse in tutte le relazioni ai disegni di legge.

3.I disegni di legge prevedono il possesso della laurea in giurisprudenza o in economia e commercio per l’accesso alla magistratura tributaria. Uncat, però, ritiene che il concorso per l’accesso alla magistratura tributaria debba essere modellato su quello del concorso per uditore giudiziario e debba, altresì, contenere la previsione di prove scritte e orali anche in materia di diritto tributario sostanziale e processuale. Le ragioni sono subito evidenti.

Il magistrato, cioè l’organo che guida il processo ed emette i provvedimenti sia definitivi che interinali, non può non conoscere la materia processuale, soprattutto civile, cui anche l’attuale modello del decreto legislativo 546/92 in via residuale si ispira e rinvia. Se a tanto si aggiunge che il diritto alla progressione in carriera potrà consentire ai vincitori di concorso di ascendere anche alla magistratura superiore, si comprenderà che il possesso della laurea in giurisprudenza, al pari di quanto previsto per la magistratura ordinaria, amministrativa e contabile è il solo titolo idoneo ad assumere le funzioni magistratuali.

4.I dati statistici (dati del MEF al 30 settembre 2021) registrano una diminuzione delle pendenze, che si sono arrestate al di sotto della soglia dei trecentomila ricorsi. Il 50% delle controversie pendenti in CTP e il 27% di quelle pendenti in CTR sono quelle fino a tremila euro. I ricorsi che complessivamente pervengono annualmente alle Commissioni tributarie sono passati da 330.153 del 2011 a 151.317 del 2020.

Nel I semestre 2021 sono pervenuti in CTP 25.558 ricorsi e in CTR 11.884. In questo quadro statistico e nella prospettiva dell’efficientamento degli uffici, la introduzione della figura del giudice monocratico e del giudice onorario tributario in primo grado, riservate, comunque, al Collegio le controversie in grado di appello, si ritiene soddisfino le esigenze e le aspettative del nuovo assetto.

Uncat ritiene, pertanto, che vada favorita la previsione: a) del giudice monocratico in primo grado per le controversie di valore non superiore a cinquantamila euro, per quelle catastali, per i giudizi di ottemperanza e per le controversie di valore indeterminato o indeterminabile. b) del giudice tributario onorario in primo grado nelle controversie di competenza del giudice monocratico, ma limitatamente a quelle non superiori a tremila euro. c) della collegialità per tutte le cause in secondo grado.

5.Il tema dell’assistenza tecnica è un punto nodale e trasversale della giustizia e si lega biunivocamente a quello della figura del giudice. Giudice specializzato e difensore tecnico sono due parti che convergono nel “giudizio”, le cui fondamenta sostengono un’impalcatura destinata fisiologicamente ad erigersi sino ai piani alti della giurisdizione, davanti ai quali quell’impalcatura può crollare se non adeguatamente impiantata. Un impianto in cui c’è il giudice della ragione e del torto e c’è anche il giudice che deve controllare la corretta applicazione della norma.

Se la giustizia tributaria è destinata ad assumere un’autonoma e distinta dignità nel comparto della giurisdizione e se il processo deve assicurare l’adeguata difesa, l’assitenza tecnica non può che essere affidata solo agli avvocati iscritti nei rispettivi Albi professionali territoriali e, per le controversie di competenza dei giudici tributari onorari, ai soggetti iscritti alla sezione A dell’Albo dei dottori commercialisti ed esperti contabili. Il requisito della specializzazione è tanto evidente che, come è noto, innanzi alle Magistrature superiori non è consentita la difesa a tutti gli avvocati ma soltanto a coloro che siano abilitati ed iscritti nello speciale Albo tenuto dal Consiglio nazionale Forense. Tanto che la riforma dell’accesso alle magistrature superiori prevede anche per gli avvocati la partecipazione a corsi di formazione e il superamento dell’esame abilitante innanzi al CNF quale requisito per il patrocinio.

6.Manca nei disegni di legge attenzionati la previsione di un Organo utile a monitorare il grado di efficienza dell’esercizio dell’attività giurisdizionale, vale a dire il Consiglio giudiziario. Si suggerisce, pertanto, che questo organismo, al quale siano ammessi anche i difensori, sia preso in considerazione per le valutazioni inerenti le progressioni in carriera dei magistrati tributari.

7. Quanto alla disciplina transitoria, variamente disciplinata dai disegni di legge in esame, si ritiene che il primo bando di concorso di cui al punto 2) dovrà prevedere che gli attuali giudici tributari onorari in servizio ed in possesso del diploma di laurea in giurisprudenza potranno conseguire, con precedenza rispetto agli altri aspiranti, le funzioni giudicanti mediante la sola valutazione dei titoli e la nomina avverrà secondo la guaduatoria redatta in base ai titoli determinati per ciascuna delle funzioni con apposito Regolamento del Presidente del Consiglio dei Ministri. I magistrati ordinari, amminstrativi, contabili e militari membri delle attuali commissioni tributarie potranno chiedere, entro un limitato periodo di tempo dall’entrata in vigore della legge, l’inquadramento nei ruoli della magistratura tributaria conservando tutti i diritti acquisiti, anche ai fini previdenziali, e ricoprendo la funzione già svolta.

8. Istituzione, per legge, della Sezione tributaria della Corte di Cassazione alla quale potranno accedere anche i magistrati aventi la qualifica di magistrato di Corte d’appello tributaria previa valutazione da parte del Consiglio Superiore della Magistratura. In questo modo potrà essere assicurata la progressione di carriera anche all’interno della magistratura tributaria.

CONCLUSIONI

In allegato alle presenti osservazioni si producono le schede sintetiche di lettura critica dei singoli disegni di legge. Uncat non può non apprezzare la volontà del Parlamento di pervenire fattivamente alla riforma della giustizia tributaria, presente nella sua agenda da più anni, e non può non apprezzare il lavoro svolto, dimostrativo della reale volontà di raggiungere l’obiettivo, che ha una vasta portata non solo ordinamentale, ma anche economica per le cifre che sono in gioco e culturale per il riconoscimento del diritto dei contribuenti ad avere un giudice naturale.

Al tempo stesso è noto che il Governo si è mosso con proprie iniziative ed ha affidato ad una Commissione interministeriale il compito di formulare concrete proposte circa la riforma della giuistizia tributaria. La Commissione ha già consegnato i lavori ed espresso il proprio parere.

L’auspicio e la raccomandazione che Uncat si sente di rivolgere oggi alle Commissioni parlamentari è l’integrazione delle volontà delle istituzioni e lo sforzo di convergere verso il comune obiettivo, divenuto urgente ed irrinunciabile, e riconducibile all’interesse dell’intero Paese.

Roma, 28 febbraio 2022

Avv. Antonio Damascelli - Presidente Unione Nazionale Camere Avvocati Tributaristi